我国在东北、华北、西北及山东、河南等地开展的城镇供热体制改革的试点工作，将在今年采暖期如期进 行。 建设部有关负责人说，城镇供热体制改革的基本思路包括四个方面：一是停止福利供热，实行用热商品化、货 币化。二是逐步推行按用热量分户计量收费的办法，提高节能积极性，形成节能机制。三是加快城镇现有住宅节能 改造和供热采暖设施改造，提高热能利用效率和环保水平。四是引入竞争机制，深化供热企业改革，实行城镇供热 特许经营制度。 按照新的收费办法，过去各级财政和单位用于职工采暖的各种费用转化为货币形式直接向职工和离退休人员发 放。这位负责人强调，在补贴发放时，对机关事业单位在职人员和离退休人员，应综合考虑职工住房标准、城镇供 热平均价格、采暖期限、职工收入水平、地方财政承受能力等因素，合理确定各类人员的补贴标准。企业职工和离 退休人员采暖补贴标准和补贴方式，可参照当地机关事业单位职工采暖补贴方案，结合企业职工住房状况等具体情 况确定。试点城市供热实行政府定价，在制定和调整供热价格时，要严格按照价格法的有关规定，建立听证会制 度，征求消费者、经营者和有关方面的意见。 据统计，截至２００２年，我国城市集中供热面积达１５. ６亿平方米，占房屋总面积的４０％左右。 城镇供热体制改革势在必行 冬季采暖是我国三北地区居民的基本生活需求。每年采暖期较长，少则4个月，多的达6个月之久，保障这些地 区城镇居民冬季采暖是事关城镇经济与社会、发展与稳定的大事。根据国务院有关通知的精神，今年冬季，我国将 在东北、华北、西北以及山东、河南等地区开展城镇供热体制改革的试点工作。 新中国成立以来，国家非常重视三北地区城镇居民的冬季采暖问题，采取了强有力的措施，大力发展城镇集中 供热事业。在计划经济体制下形成了职工家庭用热，单位交费的福利供热制度。那么，为什么要改革延续多年的福 利供热制度？ 建设部有关负责人说，现行的“单位包费、福利供热”的采暖制度，是建立在住房单位所有、职工低租金福利 使用的旧体制基础上的，与原有的住房福利制度及单一的住房公有制联系在一起。改革开放以来，住房制度已经彻 底改革，全国城镇80％以上的住宅已经归城镇居民所有，单位不再拥有住房的产权。尤其是，由于劳动力市场的发 展和住房二级市场的开放，职工流动和住房交易使许多单位原有住房的所有者或使用者，已经不再是原单位的职 工，再由单位承担采暖费用已不合理，因此一些单位拒绝交纳热费。 近几年，集中供热的热费收缴难度越来越大。加之三北地区大部分是国家的老工业基地，在结构调整过程中， 不少企业处于停产、半停产状态，甚至进入破产程序，为职工支付采暖费的能力大大降低，所以造成热费大量拖 欠。以沈阳、哈尔滨、齐齐哈尔为例，2002年沈阳市累计欠热费达22亿元、哈尔滨12亿元、齐齐哈尔1.2亿元。 由于欠费严重，供热企业资金严重短缺，供热难以正常进行，无力进行设施的维修、改造，造成供热设备老 化、管网超期服役等问题，供热质量越来越不稳定,严重影响了北方城镇居民冬季的日常工作和生活，已经成为各 级政府和社会各界都非常关注的热点问题。事实表明，供热旧体制实际上已经陷入企业负担不了、家庭无法支付、 政府管不过来的困境，必须抓紧解决。 同时，现行的采暖计费方式是按建筑面积收费，而不是按实际耗热量计算收取，严重制约了供热节能水平的提 高，造成能源浪费严重。经营城镇供热都是国有企业，缺乏竞争机制，经营效率低下，严重制约城镇供热事业的发 展，这些问题影响了城镇供热体制的健康发展。建立新的城镇供热体制，才能使城镇供热走上良性循环、可持续发 展的轨道。 城镇供热采暖设施改造将如何进行 在城镇供热体制改革中，要逐步推行按用热量分户计量收费办法，确立热能消费意识，提高节能积极性，形成 节能机制。 新房必须一步到位，凡采用集中供热方式的城镇新建公共建筑和居民住宅，都必须设计安装具有分户计量及室 温调控功能的采暖系统，并执行按用热量分户计量收费的新办法；现有住房分步实施，必须按照统一要求，根据具 体情况，对住宅采暖系统实施计量及温控装置技术改造，由目前用热家庭按面积缴纳热费，逐步转变为按用热量分 户计量收费。 采取扶持政策，加快城镇现有住宅节能改造和供热采暖设施改造，提高热能利用效率和环保水平。城镇现有住 宅的节能及采暖设施改造资金，按照“谁受益，谁投资”的原则，由城镇政府、供热企业、职工个人和职工所在单 位共同承担。国家将对城镇住宅节能和采暖设施改造，给予政策性支持。各级地方政府也要对城镇住宅节能和采暖 设施改造给予必要的扶持。与此同时，各地要进一步提高集中供热的普及率，提高能源利用效率和环境效益。鼓励 各地在产业技术政策的指导下，因地制宜开发其它清洁、经济、安全的供热采暖方式。 在组织制定试点方案时，一定要把握住供热体制改革的核心。供热体制改革的核心内容是停止福利供热，将采 暖费用由单位统包，改为居民家庭直接向供热企业交纳；将目前各级财政和单位采暖的各种费用转化为补贴，以货 币的形式直接向职工和离退休人员发放，变“暗补”为“明补”。如何实施并确保这种资金循环方式的改革到位， 并达到总体上不增加职工负担，十分关键。各地在组织制定试点方案中，对此要给予充分的重视，一定要把工作做 好做细。 为什么要推行用热分户计量 供热体制改革的重要内容之一，是在试点工作中逐步实行按用热多少计量收费制度，积极推行现有住宅节能改 造和供热采暖设施改造。今后城镇新建公共建筑和民用住宅，凡使用集中供热设施的都必须设计、安装具有分户计 量及室温调控功能的采暖系统，并执行按用热量分户收费的新办法，计量及温控设施费用计入房屋建造成本。对现 有公共建筑和居民住宅也要求按照分户计量、室温可控的要求逐步进行改造，安装计量、温控装置。 北京、烟台、大连、长春等地过去试点工作实际运行的结果显示，新建住宅设计安装具有温控计量功能的室内 采暖系统，与传统的系统相比新增成本约20元/平方米；现有住宅采暖系统改造，包括增加温控计量装置，并对管 道作相应的改造，平均成本约20至30元/平方米。因此，推行用热分户计量将增加一定的住宅建造成本或改造投 入。 在这种情况下为什么还要推行用热分户计量？业内有关专家介绍，投资后的节能效益不仅可以弥补上述投入， 还可以减少总的采暖费用。据波兰建筑部提供的资料，波兰自二十世纪九十年代初开始对城镇住宅采暖系统改造， 安装室内温控、计量装置，并实行采暖计量收费，住户采暖用能平均节约20％。改造前波兰城镇居民家庭采暖费支 出约占物业管理费用的70％，改造后下降到47％以下。 国内部分城市住宅小区的运行情况也反映了同样的效果。如天津的凯立花园采用节能建筑材料，住宅平均能耗 设计指标为50瓦／平方米，试行按用热量分户计量收费后，实际能耗为27瓦／平方米，降低46％，一个采暖期即可 节约能源费用14万元。因此，供热体制改革不仅有良好的社会效益和环境效益，而且经济上也是可行的。 困难家庭如何解决用热收费问题 供热体制改革的核心内容是停止福利供热，将采暖费用由单位统包，改为居民家庭直接向供热企业交纳。低收 入的困难家庭如何解决用热收费问题，是目前亟待考虑和解决的。 按照城镇供热体制改革有关通知的要求，对机关事业单位在职人员和离退休人员，要综合考虑职工住房标准、 城镇供热平均价格、采暖期限、职工收入水平、地方财政承受能力等因素，合理确定总体的补贴水平、各类人员的 补贴标准和发放办法。企业职工和离退休人员采暖补贴标准和补贴方式，可参照当地机关事业单位职工采暖补贴方 案，结合企业职工住房状况等具体情况确定。 解决低收入家庭的采暖问题直接关系到困难群众的基本权益和社会稳定。目前我国社会保障制度还在不断完善 中，现有的城镇居民最低基本生活保障费中还没有考虑这部分费用。建设部有关负责人提出，各地一定要高度重视 解决城镇困难家庭的采暖问题，积极研究探索行之有效的解决办法，使城镇困难家庭采暖费用的解决纳入规范化、 制度化的轨道。 这位负责人谈到，城镇供热保障对象既包括低保户，又要包括低保边缘户。对于最低生活保障线以下困难群众 的采暖问题，政府肯定要给予供热保障。但是，现实生活中也有一些实际收入稍高于最低生活保障线，但收入仍然 很低的困难群体，即“低保边缘户”，实际上也是采暖最困难的群体。这部分人员的家庭冬季采暖问题也应由政府 采取措施给予妥善解决。 此外，在当前社会保障体系还不完善的情况下，必须采取财政补贴和社会救助相结合的办法来解决城镇生活困 难居民的采暖问题。近些年各地在解决这类问题时创造出了许多有益的经验。例如沈阳市通过建立供热采暖保证金 制度，解决困难家庭采暖问题，并探索出了一套行之有效办法。各地要积极探索，切实解决好生活困难居民的实际 难题，完善城镇供热社会保障体系。 用热商品化后供热质量是否会提高 城镇供热体制改革的一个重要内容是，逐步取消按面积计热收费、推行按用热量分户计量收费的办法，这一办 法将推进节能和环保工作，提高城镇供热质量。 业内有关人士介绍，现行供热体制的采暖计费方式是按建筑面积收费，而不是按实际消耗热量计算收取，热费 与热量消耗无关。这种热费与热耗相脱节的买卖关系，就造成采暖用户没有节能的积极性，温度高了就开窗散热， 人离开了房子也不愿关热节能，从而造成能源的极大浪费。 据测算，目前我国民用建筑耗能量占全国商品能源总耗的25％，其中60％为采暖能耗，相当于发达国家在同等 条件下的采暖能耗的３倍，不仅造成能源的浪费，还加剧了城市大气环境的污染。尤其是采暖季节，北方各城市空 气污染十分严重,直接影响了投资环境和人民群众的长远利益。为此必须对这种落后的城镇供热体制进行改革，推 进节能和环保工作。 从技术方面来看，目前室内采暖系统缺乏热量计量和温度调控的功能，用户不能自行调节室温，用热效率低。 另一方面，建筑的保温隔热和气密性能差，热量损失大，造成采暖能耗高。从“八五”开始，建设部组织了提高建 筑保温隔热性能和采暖热能利用效率的技术攻关，开展了住宅墙体、门窗和室内采暖系统节能技术改造的试点工 作。从各地试点工作实际运行的结果来看，采用保温隔热性能高的新型墙体和门窗材料，可提高住宅建筑节能水平 30％左右。安装室内温控、计量设施，实行按用热量计量收费，可进一步促进住宅节能20％至30％。 在现行供热体制下，供热收费价格按房屋面积计算，热费由单位承担，居民家庭没有节能的积极性，房地产开 发企业没有节能的动力，严重制约着建筑节能技术的推广应用。只有改革供热体制，才能有足够的推广动力和经济 制约手段，促进建筑节能技术的普及推广。 行业改革滞后严重制约城镇供热发展 城镇供热设施是三北地区城镇的重要基础设施之一。集中供热对于节约能源、改善大气环境具有重要作用，国 家对集中供热采取鼓励和支持的措施。在计划经济条件下，经营城镇供热都是国有企业，且由政府直接管理。 由于缺乏竞争机制，经营效率低下，尤其是近年来出现供热行业收费难问题之后，国有供热企业负债累累，没 有资金进行采暖的准备，每到采暖期到来之前，企业就向政府打报告要钱购买燃料。 目前在我国城镇供热行业，除少数几个企业按照现代企业制度要求进行了改革改制外，大多数国有供热企业改 革严重滞后，在产权制度、经营机制、用工制度等诸多方面都还没有实现根本性改变，造成企业产权不明晰、经营 机制僵化，严重制约了企业经营管理效率的提高。一方面加重了人民群众的负担，另一方面愿意投资城镇供热的单 位和企业又很难进入这个行业，进一步造成供热成本居高不下。 大力推进城镇供热行业改革，要通过改革，使城镇供热行业彻底改变政企不分的局面。改革的路子就是加快市 场化进程。城镇供热要逐步实行特许经营制度。在统一管网规划、统一市场准入、统一价格监管的前提下，引导和 鼓励国有、私有和合作经营企业通过竞标的方式，与城镇政府签订合同，参与城镇热源厂、供热管网的建设、改造 和经营。 国有供热企业改革也要加快进行。近几年，国有供热企业在收费难、经营陷入困难的情况下，仍然按照政府要 求向用户供热，为保障城镇居民的冬季正常供暖，作出了巨大贡献。对这一点，必须给予充分的肯定。但是国有供 热企业改革严重滞后，企业管理落后、效率低下、冗员过多、成本过高的问题也是客观存在的。尤其是供热收费难 问题，一方面的确加重了企业经营的困难，使很多企业负债累累，影响了他们的发展，同时也掩盖了企业在管理上 存在的一些问题。因此要加快国有供热企业产权制度改革，改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司； 鼓励他们以多种形式跨地区经营城镇供热，推动城镇供热的规模化、集约化经营。 城镇供热将实行特许经营制度 我国将推行城镇供热特许经营制度，逐步建立供热企业竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，使城镇供热 逐步走上良性循环、可持续发展的轨道。 建设部有关负责人在接受记者采访时提出，要在统一管网规划、统一服务标准、统一市场准入、统一价格监管 的前提下，引导和鼓励国有、私有和合作经营企业通过公开竞标的方式，与城市政府签订合同，参与城镇热源厂、 供热管网的建设、改造和经营，取得规定范围和规定时限的特许经营权。 国有供热企业要加快建立现代企业制度，可以通过吸收多种经济成分，改制为多元投资主体的有限责任公司或 股份有限公司；鼓励国有大中型供热企业以参股、控股、兼并等形式跨地区经营城镇供热，推动城镇供热的规模 化、集约化经营；要加强供热企业内部管理，加快企业技术进步，强化成本约束机制。 这位负责人谈到，要进一步转变政府职能，加强和改进供热行业管理，培育和规范城镇供热市场。各地要根据 国家有关的产业政策和技术标准规范，结合本地实际情况制定城镇供热采暖服务质量标准、技术指标和评估监督办 法，加强对供热市场的监管，维护市场秩序和消费者合法权益。

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